В работе Комиссии о сочинении нового Уложения принимало участие 572 депутата, избранных по манифесту 14 декабря 1766 г. о созыве Уложенной комиссии. Все депутаты при выборах снабжались письменными наказами своих избирателей, причем каждый такой наказ должен был не только служить руководством самому депутату, но и быть внимательно изучен всеми остальными. Наказы излагали не только «пользы и нужды» избирателей, но и предлагали меры к удовлетворению «нужд» и достижению «пользы». В правительственных наказах от центральных учреждений в основном затрагивались вопросы совершенствования законодательства по делам ведомств. В наказах дворянства и от городов шла речь о конкретных проблемах расширения сословных и имущественных прав и об их закреплении законом, упрочении законной охраны от посягательств или от «повреждения» таковых низшими сословиями. В наказах крестьянского населения, включая однодворцев, содержались в основном частные (но практически общие для сословия в целом) просьбы о снятии тех или иных повинностей или об иных «облегчениях».
Екатерина II, несомненно, знакомая с парламентскими порядками Англии, понимала, что Комиссия, состоявшая из нескольких сот человек и призванная ею не только для выслушивания о «нуждах и недостатках каждого места», но и для непосредственного участия в процессе законотворчества, не сможет выполнить свою задачу, заседая в полном составе. По примеру английского парламента Екатерина возложила задачу составления и разработки отдельных законопроектов на особые так называемые «частные комиссии», специально избираемые для этого из состава большой комиссии. Частные комиссии должны были создаваться по рекомендации Дирекционной комиссии в составе не более пяти депутатов. Первоначально этим комиссиям предписывалось иметь сношения с местными органами управления, участвовать в доработке законопроектов по мнениям и указаниям депутатов, а с апреля 1768 г. система частных комиссий обрела новый смысл: именно в них переносилась основная работа по разработке Уложения, причем каждой комиссии предстояло подготовить определенный и законченный его раздел.
Григорий Потемкин не являлся избранным депутатом Уложенной комиссии. Его статус основывался на 13-м пункте «положения» о выборах, в котором говорилось: «дабы дела депутатов, подданных нам народов, с лучшим успехом производились, дозволяется им в сей Комиссии с позволения оныя выбрать по приезде их в столицу нашу, кого хотят опекуном, какого б тот человек чина и звания не был, лишь бы не имел уже полномочия другого места; сей опекун должен быть вместо их ходатаем за их делами в Комиссии». Содержание этого пункта не дает оснований думать, что заранее намечалось избрание опекунами лиц выдающегося общественного положения, которые могли бы быть не столько «ходатаями» по делам, сколько действительными «опекунами» или покровителями. На деле, видимо, мысль о покровительстве сыграла известную роль при реализации данного разрешения — в числе опекунов, кроме Потемкина, состоявшего в то время и в Синоде, мы видим тайного советника и сенатора А. Олсуфьева и прокурора Канцелярии строения домов и садов князя С. Вяземского.
О причинах обращения «иноверцов», как тогда называли всех нехристиан, проживающих на территории Российской империи, и их надеждах, возлагаемых на избранных вельмож, можно судить, анализируя письма депутатов к будущим опекунам. Так, в письме к князю С. Вяземскому от 23 апреля 1768 г. эта точка зрения высказана прямо. «Обстоятельства наши, — писали три татарских депутата, — по данным нам от собратий наказам требуют недремлющаго попечения, изъяснения недостатков и представительства по оным», почему они и просят принять их в «милостивою опеку и покровительство». В обращении же к Потемкину 21 депутата из разных губерний от татар и «иноверцов», написанному ранее, 28 ноября 1767 г., еще нет столь конкретных объяснений, а приведены лишь слова «положения» с просьбой:
«Милостивой государь, Григорий Александрович!
В положении, изданном при Манифесте Ея императорского величества 14 декабря 1766 года, между протчим дозволено депутатам подданных Ея императорскому величеству нородов, кои довольно российского языка не знают, по приезде в столицу выбрать с позволения комиссии кого хотят опекуном, какого б тот человек чина и звания не был, лишь бы не имел уже полномочия другова места. А как нам известно, что Ваше высокородие ниоткуда полномочия не имеете, то и просим покорнейше зделать милость, принять нас в свое опекунство и по делам нашим вместо нас быть ходатаем в Комиссии о сочинении проекта новаго Уложения на основании помянутого положения…»
