Вообще в политике Петра сочетались две тенденции: во-первых, дисциплинировать население, усилив административное начало, и во-вторых, пробудить инициативу, допустив все сословия, в известной мере, к участию в самоуправлении.
Но и сам Пётр был склонен копировать западные образцы. Принципы обучения военному делу и строительству он перенимал у шведов, и даже государственные учреждения строил по шведскому образцу. Прусский дипломат, бургомистр Кёнигсберга, автор записок о России Фоккеродт Иоганн-Готтгильф писал:
«Признавая шведов своими учителями в военном деле, он думал, что так же точно и их учреждения, по благоустройству и государственным доходам, можно с таким же хорошим успехом ввести в своё царство. И до того допустил он овладеть собой такому предубеждению, что, не советуясь ни с кем, в 1716 году тайно послал он одного человека в Швецию, надавав ему множество денег, чтобы только достать наказы и правила тамошних коллегий. Они так понравились ему, что без дальнейшего исследования, годятся ли ещё подобные учреждения, да и насколько годятся в России, он быстро решился ввести их у себя и для этой цели велел набрать себе на службу у немцев порядочную толпу людей, которые должны служить в этих коллегиях вице-президентами, советниками и секретарями. В начале 1719 года все эти учреждения открыты были в Петербурге»[25].
В 1718‒1720 годах были созданы коллегии: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская (Морская); ещё три коллегии ведали промышленностью и торговлей, и три — финансами. Юстиц-коллегия отвечала за судебные органы. С 1721 года действовала Вотчинная коллегия, занимавшаяся дворянскими землями. Политическую полицию и сыск представлял Преображенский приказ (он к коллегиям не относился). В то же время сохранились и приказы, ведавшие «менее важными» государственными делами: медициной, строительством, ямским делом.
Интересно, что численность бюрократов к концу царствования Петра увеличилась незначительно из-за перераспределения должностных лиц между сферами управления и совершенствованием всей системы управления. Так, если в старой Боярской думе к концу столетия насчитывалось более ста членов, то в новом Сенате заседало девять человек. Присутствие коллегии состояло из десяти членов вместо двух-трёх в приказах, но зато всех органов стало вчетверо меньше. Но общая численность всё же выросла, за счёт доведения «вертикали власти» до провинций: при Петре на местах возникли новые губернские и провинциальные учреждения.
Во всех подразделениях бюрократической системы шло дробление функций, появление новых должностей. Вместо главы приказа, фактически распоряжавшегося его деятельностью, создались коллегии со своей иерархией должностных лиц: президент, вице-президент, советники и асессоры. В низшем эшелоне появились ранее не существовавшие должности протоколистов, актуаристов, секретарей и прочих.
Для чиновника государственная служба начиналась с принятия присяги. Уже в XVII веке предписывалось без присяги «дьякам в приказах не сидеть и никаких дел не делать». При царе Алексее Михайловиче приказный человек, целуя крест, брал на себя обязательства «дела всякие делать и судить вправду». Или: «государские казны всякие беречь и ничем государским не корыстоваться», «посулов и поминков (взяток. — Авт.) ни у кого и ни от чего не имать» и «дел государевых тайных всяких никому не сказывать»[26]. Но в каждом приказе клятва была своя. Теперь же был установлен единый текст присяги, под которой ставили подписи как сенаторы, так и канцелярские служители. Ещё более существенно то, что в присягу было введено обязательство, которого не было в крестоприводных записях XVII века, а именно: действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указами.
В 1720-х на столах чиновников появились треугольные пирамидки — знаменитые «зерцала» с указами Петра I, предписывавшими чиновникам соблюдать дисциплину и порядок. Специальные прокуроры фиксировали часы прихода и ухода всех, не исключая членов коллегий и сенаторов. Рабочий день чиновника длился с пяти утра до десяти часов вечера, с трёхчасовым перерывом. Зато было очень много дней вообще нерабочих (неприсутственных).
