§ 3. Областная контрреформа
Молчаливо охраняя интересы помещиков и экономя расходы, верхи государства обратили свои взоры на государственный аппарат, на систему государственного управления. Все центральные коллегии должны были сократить свои штаты до минимума в 6 персон (президент, его заместитель, два советника и два их помощника — асессоры). Более того, по желанию самих чиновников они могли теперь удаляться от службы в свои поместья при условии, что половина штата коллегии присутствует при делах, а другая в отпуске. Самое основное состояло в том, что отпускникам отныне не платили жалованья.
В 1727 г. была, в сущности, ликвидирована петровская система местных учреждений, т. к. была, безусловно, весьма дорогостоящей. На территории только лишь такой административной единицы, как провинция, концентрировалось множество местных учреждений, функции которых на практике взаимно переплетались. Кроме того, были учреждения в губерниях и в дистриктах. Все это после смерти Петра I было подвергнуто пристальному критическому пересмотру, в итоге которого был принят ряд мер.
Прежде всего о войске — тех полках, которые Петр I распределил по селениям и уездам (дистриктам). Полки из крестьянских селений перемещались теперь в города, причем преимущественно приграничные и в хлебородных районах. Полковое начальство было отставлено от сбора подушных денег. Перестроены были и финансовые органы. Штате-конторы подчинили Камер-коллегии, а функции рентмейстера и камерира объединили (остался лишь камерир). В 1727 г. было решено «как надворные суды, так и всех лишних управителей и канцелярии, и конторы камериров, земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить». Вальдмейстеры с их конторами были также уничтожены. Короче говоря, система петровских учреждений в провинции, по существу, была ликвидирована. Мотивировка при этом была лишь одна — «в делах непорядки… в даче жалованья напрасные убытки, народу от многих и разных управителей тягости и волокиты». Что же предлагалось теперь взамен? Ответ был также прост: «А понеже прежде сего бывали во всех городех одни воеводы и всякие дела… отправляли одни и были без жалования, и тогда лучшее от одного правление происходило и люди были довольны». Одним словом, воеводская власть, объединявшая все функции управления в одних руках, признавалась более приемлемой. Таким образом, в какой-то мере это был возврат к практике XVII столетия. Количество городов, где «сидели» воеводы, было восстановлено по-старому, т. е. их число заметно увеличилось. Не осталось и следа от едва намечавшегося разделения судебной и исполнительной функций, как и от зарождавшегося самостоятельного управления городского посадского населения, поскольку Главный магистрат был уничтожен, городские магистраты подчинены воеводе, а потом уничтожили и их, сохранив в городах лишь ратуши. Важнейшие уголовные дела посадского населения (тяжба, разбой и убийство) были снова в компетенции одного лишь воеводы. Власть самого воеводы вновь стала единоличной, с 1727 г. так называемые асессоры («товарищи») воеводы были ликвидированы.
Низшие чиновники были лишены теперь жалованья. Им предоставлялась возможность кормиться за счет подношений населения. Так были вновь вызваны к жизни старинные феодальные поборы «хоженое», «езд» и т. п. Большую деградацию, пожалуй, трудно представить. В 1736 г. дело дошло до того, что жалованье оплачивали натурой (китайскими и сибирскими товарами). Исключение составили лишь чиновники Кабинета, Академия наук и, разумеется, иностранцы. Впрочем, с 1739 г. чиновники Петербурга, как и при Петре I, стали получать вдвое больше остальных.
При всем этом областная контрреформа не была сплошным отрицанием. Правда, кое в чем изменения имели позитивный характер и были предприняты отнюдь не во имя срочного исправления тяжелого финансового положения. При всей широте замыслов Петра I вторая областная реформа 1719 г. осталась сооружением, не приведенным в систему. Введя три ранга учреждений (губерния, провинция, уезд), Петр I не привел в порядок их субординацию. Губернские учреждения во многом оказывались лишними либо дублировали центральные инстанции. Создалось такое положение, когда провинциальные органы управления сносились прямо с центральными коллегиями, минуя губернские инстанции, так как подчинялись в равной мере и тем и другим. Камериры, например, подчинялись одновременно и своему воеводе, и губернатору, и Камер-коллегии. Провинциальные воеводы подчинялись губернаторам только по военным делам (рекруты) и в области суда как апелляционной инстанции. Неразбериху вносило и переплетение и смешение функций гражданских органов власти и военной власти в виде полковых дворов, что усиливало путаницу.
