Созданный Петром I Сенат — высший правительственный орган, непосредственно подчиненный императору, должен был сосредоточить в своих руках чисто административную власть по руководству всеми государственными учреждениями. Однако во второй четверти XVIII столетия мы постоянно сталкиваемся с ущемлением прав Сената со стороны либо Верховного тайного совета, либо его наследников. Лишь в 40-х гг. XVIII в. Сенат сравнительно долгий период имеет всю полноту своих прав. Такого рода нарушения при условии полной или частичной бездарности царствующих особ в области государственного управления, видимо, были следствием постоянно возникающих олигархических тенденций. Та или иная группировка временщиков стремилась к власти любой ценой и была заинтересована в существовании всякого рода тайных советов.
Степень влияния и могущество того или иного сановника иногда сказывались и на роли тех или иных коллегий. В целом их число и состав оставались во второй четверти XVIII в. те же, как и при Петре I. Внешние сношения государства осуществляла Коллегия иностранных дел, отчасти также Военная и Адмиралтейская коллегии. Социальная внутренняя политика (и прежде всего обеспечение интересов дворянства) проводилась группой коллегий, среди которых были Юстиц-коллегия, Военная коллегия и Вотчинная коллегия (население городов имело Главный магистрат). Вопросами хозяйственной и экономической политики ведали Мануфактур-коллегия, Берг-коллегия, Камер-коллегия, Коммерц-коллегия и Штате-контора. Вопросами церкви занимался Синод, существовавший на правах коллегии.
Однако при всем этом в 1725–1727 гг. Военная коллегия вышла из-под контроля не только Сената, что было узаконено в 1722 г., но и Верховного тайного совета. Это был период всемогущества Меншикова. Не подчинялись Сенату и были поставлены выше других Адмиралтейская коллегия и Коллегия иностранных дел. Немалую роль при этом сыграло и то, что во главе их стояли «верховники» Ф. М. Апраксин и А. И. Остерман.
В эпоху засилья временщиков весьма характерные меры предпринимались по отношению к институту прокуроров, надзиравших за интересами казны. Во второй четверти столетия их дважды отменяли, а окончательно восстановили лишь при Елизавете.
Так называемые контрреформы, последовавшие после смерти Петра I, имели в виду не столько уничтожение его наследия в преобразованиях дворянской империи, сколько стремление любыми путями преодолеть тот тяжелый финансовый кризис, который разразился в 20—30-е гг. XVIII в. Главное стремление реформаторов — упрощение, удешевление государственной машины. На практике это приводило иногда к нарушениям экономических и иных интересов государства.
В области финансов при Петре I Коммерц-коллегия ведала приходом, а Штате-контора — расходом денежных средств. Теперь же оба учреждения были объединены в одно. В 1727 г. Мануфактур-коллегия была соединена с Коммерц-коллегией под тем предлогом, что члены ее без Сената ни одного важного решения принять не могут и потому «даром хлеб едят». В 1731 г. эта мера была усугублена уничтожением Берг-коллегии, которая также была слита с Коммерц-коллегией и вновь образованной Комиссией о коммерции. И все это надолго, вплоть до 1742 г., когда обе эти коллегии были восстановлены, нарушило ход решения важнейших экономических проблем. Деятельность же Генерал-берг-директориума (с 1736 по 1741 г.) во главе с не имевшим «ни малого знания к содержанию… заводов» А. Шембергом нанесла ущерб развитию горных заводов, не говоря о колоссальных хищениях, совершенных руководителями директориума (за 2 года более 400 тыс. руб.).
В системе центральных учреждений в эпоху дворцовых переворотов были и нововведения. В 1731 г. было образовано одно из самых мрачных учреждений эпохи дворцовых переворотов — Канцелярия тайных розыскных дел. Она просуществовала на правах коллегии до 60-х гг. XVIII в. Через это учреждение прошли десятки тысяч битых кнутом, вздернутых на дыбу, подвергшихся пыткам каленым железом. Другой вновь созданный в 1729 г. орган госуправления — Канцелярия конфискации. Это учреждение отбирало в казну имения и имущество опальных князей, дворян, представителей крестьянства и городского посада. Наконец, весьма характерное явление эпохи — Доимочная канцелярия, усилия которой начиная с 1725 г. в течение нескольких десятилетий были направлены на выжимание недоплаченных налоговых денег из крестьян.
