Однако строительство новой бюрократической машины государственного управления шло отнюдь не гладко. Первая губернская реформа очень скоро выявила свою неэффективность. Трехуровневое управление оказалось излишне сложным. Поэтому уже с 1719 г. стала проводиться в жизнь вторая губернская реформа. Губернии были сохранены (к этому времени их было уже одиннадцать), но основной административной единицей становится провинция. Из 50 провинций наиболее важные, «знатные» возглавлялись генерал-губернатором, губернатором, вице-губернатором или обер-комендантом. Во главе остальных стояли воеводы. Провинции, созданные реформой 1719 г., стали предшественницами екатерининских губерний. Губернаторы всех 11 губерний имели реальную власть лишь в губернском городе и одноименной провинции. Круг полномочий воеводы был теперь очень широк: «во всем царского величества интерес и государственную пользу тщательно остерегать». Это финансовые, военно-хозяйственные, полицейские, торговые и многие другие направления деятельности. Число и структура провинциальных контор при воеводе не только сохранились, но и умножились.
Провинция делилась на дистрикты. Во главе их теперь стояли земские комиссары. Они собирали налоги, передавая их в рентерею, ведали полицией. Им подчинялись так называемые нижние земские комиссары, у которых в свою очередь были в подчинении сельские сотские и десятские, старосты и разного рода выборные люди, т. е. общинные структуры поддержания порядка.
Поначалу воеводам подчинялись города и городские магистраты. Но с 1721 г. магистраты подчинялись только Главному магистрату и городское население было исключено из ведения воевод. В период проведения первой ревизии система гражданской власти была существенно деформирована. В провинциях были созданы переписные канцелярии, а в дистриктах — полковые дворы с штаб— и обер-офицерами и воинскими командами. Переписные канцелярии главенствовали над гражданской администрацией. Помимо прямой обязанности контролировать сбор подушной подати, полковые дворы, подменяя гражданскую власть, выполняли полицейские и даже судебные обязанности. Правда, у воеводы была еще судебная власть.
Важнейшим звеном административных реформ было создание системы судебных органов. Наверху этой системы были Сенат и Юстиц-коллегия. В провинциях — хофгерихты или надворные апелляционные суды в крупных городах России и так называемые провинциальные коллегиальные нижние суды, которые тоже функционировали в крупных городах. В ведении провинциальных судов были гражданские и уголовные дела всех сельских жителей (исключая монастырских крестьян), а также горожан, не входящих в посад. Во всех остальных случаях действовал городовой (или земский) судья. Это был так называемый единоличный (тоже нижний) суд.
Таким образом, реформаторы стремились создать суд, независимый от исполнительной власти. Но на практике из этого ничего не вышло. Очень скоро воевода обрел право контроля за судебными инстанциями провинции и мог задержать приговор в случае несогласия с ним. В 1722 г. нижние суды были уничтожены. В тех же провинциях, где не было надворных судов, были введены новые провинциальные суды, возглавляемые уже воеводой. В глубинке действовали теперь назначаемые воеводой судебные комиссары.
В начале петровских преобразований были попытки внедрить в систему государственного управления сословно-выборное начало (с выборностью бурмистров и товарищей воевод). Однако в итоге лишь в городовых магистратах уцелели принципы выборности бурмистров и ратманов. Таким образом, главной тенденцией являлось усиление жесткой структуры власти, возглавляемой «самовластным монархом, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен». А из всех функций системы нового государственного управления наиболее широко представлены фискальная, оборонительная и карательно-охранительная.
Как уже упоминалось, с конца 90-х гг. началась перестройка денежной системы. К 1704 г. вместо примитивной монетной системы, представленной одной лишь изготовлявшейся из серебряной проволоки однокопеечной монетой и ее частями, сложился полновесный набор серебряных монет в копейку, алтын (3 коп.), пятачок (5 коп.), гривенник (10 коп.), полуполтину (25 коп.), полтину (50 коп.) и, наконец, рубль. Вместо серебряных деньги (0,5 коп.) и полушки (0,25 коп.) стали выпускать медные монеты этого же достоинства. С 1718 г. из меди стали делать алтыны и полуполушки, а с 1723 г. пятачки, которые и стали в итоге самой мелкой медной монетой.
