Однако меры, принятые в России Петром против нищенства, не принесли должных результатов, и в 1730 году императрица Анна Иоанновна предлагает Сенату новый указ о нищенстве и богадельнях: «Усмотрели мы, что нищие прямые, престарелые, дряхлые и весьма больные без всякого призрения по улицам валяются, а иные бродят; с другой стороны, нам известно, что в богадельни вместо прямых нищих записывают таких, которые могут работою питаться, а иные и в богадельнях не живут, но одно жалованье получают, и не без греха, что бедные без призрения страждут, а вместо них тунеядцы хлеб похищают; поэтому повелеваем немедленно тунеядцев из богаделен выслать или определить на работу, а прямых нищих в богадельни весть; помещичьих отдать помещикам, посадских в посады для пропитания; малолетных мужеского пола определять в гарнизонные школы, чтоб, выросши, годились в службу вместо рекрут; девочек на фабрики или кто захочет взять их на воспитание и в услужение». (См. Соловьев С.М. История России с древнейших времен, т. 10. – М., 1963, с. 236.)
Но путь от царских указов до их воплощения часто бывал не близок. Сенат распорядился немедленно приступить к исполнению монаршей воли, однако через полгода полиция обратилась к Синоду с просьбой в свою очередь дать указание священникам, чтобы те не позволяли просить милостыню при церквах: число нищих «умножилось, и особенно находят они себе прибежище в церквах и рядах». Синод дал такое указание, но священники, судя по всему, не имели возможностей для его исполнения.
Попытку создать разветвленную, охватывающую всю страну государственную систему социальной помощи предприняла Екатерина II. Вслед за Петром I ею на русскую почву были перенесены многие представления о характере и формах благотворительности, бытовавшие в Германии и других протестантских странах севера Европы. В годы ее правления от стихийного «нищелюбия» Россия окончательно переходит к последовательной государственной политике в социальной сфере, а взносы частных лиц на благотворительные цели становятся регулярными. Пожертвования отдельным монастырям сокращаются, и благотворительность начинает носить все более светский характер.
В 1775 году в Уложении об управлении губерниями определяются правила по организации общественного призрения. В сорока губерниях – всего их было образовано пятьдесят и в каждой проживало примерно 350 тысяч человек – должен был быть создан приказ общественного призрения при губернаторе (в их ведение попадали народные школы, сиротские дома, больницы, богадельни, смирительные дома и проч.). Помимо приказов, за работой организаций общественного призрения следили земские капитаны, городничие и позже – частные приставы. Доходы приказов зависели от трех источников:
государственных средств, частных пожертвований и ведения самостоятельной хозяйственной деятельности. Просуществовали они почти сто лет – позже их функции были переложены на земства.
В Англии к тому времени уже почти два века действовал «Закон о благотворительности». Он определял как ее стратегию и тактику, так и ее цели. Главными среди них были: помощь бедным и беспомощным; поддержка больных и калек; помощь бедным учащимся; поддержка сирот; спонсирование начинающих свое дело и, наоборот, обанкротившихся; выплата долгов заключенных; помощь пленным; финансовые вложения в ремонт портов и гаваней, мостов и набережных, дорог и церквей. Закон также предусматривал поддержку частной благотворительности. По нему несколько мирян под руководством епископа назначались для контроля за расходованием средств благотворителя. Причем, если выявлялись нарушения, «контролеры» были уполномочены обратиться в суд. Вскоре после принятия этого закона в Англии была введена регистрация благотворительных организаций и капиталов, деятельность контролеров-попечителей делалась все более подотчетной – с этого времени английская благотворительность приобретает настоящую самостоятельность.
В России при Екатерине II несколько смягчается жестокость борьбы с профессиональными нищими и бродягами. Вместо телесных наказаний вводится принудительный труд. Императрица строит в стране и первые «работные дома» для бродяг и нищих, которые находятся в ведении полиции. Созданы также «смирительные» дома с полутюремным режимом для «исцеления порочных людей»: в них помещали «буйных ленивцев» и лиц «непотребного и невоздержанного жития», которые должны были постоянно работать, за исключением времени на еду и сон. Непослушные наказывались тремя ударами розог за один проступок.
