В это время конспиративное правительство в Варшаве занималось организацией департаментов, дележами постов и разработкой программных документов. Военная сторона дела его, похоже, волновала намного меньше, чем политическая. Самый блестящий военный проект заключался в организации флота на Балтийском море - для того, чтобы склонить европейские державы (по одному из принципов международного права) признать Польшу независимой воюющей стороной. После одной неудачной попытки эта идея, однако, была оставлена. Что же касается политических действий правительства, то тут оно развернулось очень широко. Еще до начала восстания была опубликована его программа, в которой главной целью выступления провозглашалась "независимость Польши в границах 1771 года", то есть с включением в нее все тех же огромных территорий, населенных украинцами, литовцами и белорусами. "Центральный национальный комитет не признает иной Польши, кроме Польши в старых границах", говорилось в документе. В этом варшавское правительство поддерживал и парижанин Мерославский, который вообще не считал белорусов и украинцев особыми народами и называл их "фантастическими национальностями". Поляки очень заботились об обустройстве Литвы, Украины и Белоруссии и уделяли им много внимания в своей законотворческой деятельности. В самые тяжелые минуты восстания в Варшаве думали не столько о судьбе Польши, сколько об участи этих еще не присоединенных земель. Им были даже дарованы авансом некоторые свободы в устройстве своей администрации, суда и школы. Впрочем, тут же следовала оговорка, что осуществлять эти попустительства надо не слишком увлекаясь, "по мере возможности". Белорусы и украинцы, видимо, следовали тому же принципу Realpolitik, когда вяло и неохотно откликались на призывы из Варшавы принять участие в восстании. Одно из таких пламенных воззваний, обращенное к украинцам, появилось еще в феврале, в самом начале польского бунта: "не будьте же виновниками задержки с освобождением нашей общей родины!", говорилось там. Но участие украинского населения в восстании было совершенно незначительным. Поднялись на борьбу одни только жившие на Украине поляки.
К лету 1863 года мятеж достиг своей кульминации и охватил всю территорию Царства Польского. Повсюду шли военные действия, страна была наводнена повстанческими отрядами; но ни один польский уезд так и не был освобожден. Командиры отрядов вели себя на местах примерно так же, как правительство в Варшаве. "Отряды кружатся по стране", пишет польский историк, "шумно стоят в лагерях, избегают битв, а когда случается сражаться, стараются выйти из боя с возможно меньшими потерями. Повстанческие лагеря в Царстве Польском очень часто превращаются в места, куда съезжаются окрестные помещики с дамами; веселые выпивки, танцы и развлечения являются обычным делом".
Решимость командования очень сдерживала и надежда на скорое вмешательство Запада. Считалось, что не следует понапрасну расточать силы, когда Польше вот-вот придет на помощь "вся Европа". Даже командиры партизанских отрядов старались не вступать в решительные схватки, чтобы подольше продержать свои части в боеспособном состоянии. Национальное правительство в Варшаве также все время смотрело на Запад, ожидало интервенции и поэтому все оттягивало решающий момент. Но восстание продолжалось уже больше полугода, а помощи от Европы все не было и не было. Тогда польское правительство решило открыто обратиться к Западу и опубликовало воззвание "К народам и правительствам Европы", где призвало западные державы к разрыву всяких отношений с Россией. В тот же день появилось и воззвание к польскому народу, в котором снова повторились все требования о восстановлении Польши в старых границах, "от моря и до моря". Это упрямство в конце концов и погубило Польшу. Оно давало прекрасный повод России игнорировать все западные предложения, еще очень умеренные по сравнению с требованиями поляков. Когда весной 1863 года по инициативе Наполеона III на Западе появился антирусский союз, состоящий из Франции, Англии и Австрии, западные державы после долгих и нелегких переговоров сошлись на шести основных пунктах, по которым России предлагалось предоставить Польше автономию, создать национальное представительство в Варшаве и объявить амнистию всем участникам восстания. Но русское правительство отклонило все эти предложения, заявив, что повстанцы требуют не автономии, а полной государственной самостоятельности, да еще в границах 1771 года.
