Большая часть казаков группировалась вокруг своих официальных лидеров — атаманов Донского, Кубанского, Терского и Астраханского войск за границей — генералов М.Н. Граббе, В.Г. Науменко, Г.А. Вдовенко и Н.В.Ляхова — связывая свое будущее с освобожденной от власти большевиков России. Значительно меньшая, но политически более активная часть казаков под влиянием групп ярко выраженной сепаратистской ориентации придерживалась идеи создания независимого казачьего государства. Своими союзниками самостийники считали украинцев и кавказских горцев, поскольку Украину и Северный Кавказ предполагалось целиком включить в состав будущей «Казакии». Врагом же, казачьей независимости, наряду с коммунистической диктатурой, считался русский народ — носитель «имперских амбиций».
Однако при всем антагонизме самостийников и «единонеделимцев», на первом плане для них оставалась непримиримость к большевизму, ставшая главным критерием их выбора в начавшейся между Германией и Советским Союзом войне. Так, самостийное «Казачье национально-освободительное движение» (КНОД) в день начала войны особой телеграммой в адрес германского правительства выразило «радостное чувство верности и преданности», предоставив все свои силы в распоряжение фюрера для борьбы против общего врага. В телеграмме выражалось также уверенность в том, что «победоносная германская армия обеспечит восстановление казачьей государственности». Используя искренние чувства многих тысяч простых казаков, которым начавшаяся война казалась предзнаменованием скорого возвращения на родину, самостийные группировки приступили к формированию казачьих частей для борьбы с большевиками.
Представители законной власти в своих меморандумах подтверждали, что «войсковые атаманы являются не только носителями действительной власти над эмигрантским казачеством, но все время поддерживают тайную связь с казачьим населением оставленных территорий», и по возвращении на родину «вступят в управление при полной поддержке всего оставшегося казачьего населения», а «сохраненный и обновленный ими за границей административный аппарат немедленно начнет отправлять свои обязанности и быстро восстановит порядок и нормальное течение гражданской и экономической жизни».
Однако воинственный пыл казачьей эмиграции был быстро погашен германскими властями, не желавшими делить казавшуюся уже близкой победу с кем бы то ни было. Привлечение эмигрантов к участию в войне против СССР было признано нежелательным, поскольку «принесло бы мало реальной помощи германской армии и в то же время дало бы пищу для без того уже активной советской пропаганды, убеждающей русский народ, что с германскими войсками идут реакционеры, золотопогонники, помещики и т. п.». «Новую Россию» при этом будут строить те, кто «своею кровью смывают яд и отраву большевизма» — то есть немцы. Всякие отдельные выступления, декларации, заявления, как «вызывающие недоумение и недовольство» у германских властей и сеющие смуту в среде эмигрантов, приказано было прекратить.
Германское руководство, от которого, по словам генерала П.Н.Краснова, теперь зависело будущее России, не видело для себя выгоды ни в сохранении «единой и неделимой», ни в существовании на ее месте новых независимых государственных образований. И если сначала Министерство по делам оккупированных восточных территорий планировало выделить населенную донскими казаками территорию между Доном и Волгой в качестве особого полуавтономного района, то вскоре оно отказалось от этой идеи. Опираясь в своей «восточной политике» на идею размежевание населения СССР по национальному признаку, германское руководство решило земли донских казаков включить в состав имперского комиссариата «Украина», а кубанских и терских — в состав комиссариата «Кавказ».
Однако уже к концу 1941 года потери на фронте и необходимость антипартизанской борьбы в тылу заставили командование Вермахта обратить внимание на казаков, как на убежденных борцов против большевизма, приступив к созданию казачьих частей из военнопленных. Еще ранней осенью 1941 г. из штаба 18-й армии в Генеральный штаб сухопутных войск поступило предложение о формировании из казаков специальных частей для борьбы с советскими партизанами, инициатором которого выступил офицер армейской контрразведки барон фон Клейст. Предложение получило поддержку, и 6 октября генерал-квартирмейстер Генштаба генерал-лейтенант Э.Вагнер разрешил командующим тыловыми районами групп армий «Север», «Центр» и «Юг» сформировать к 1 ноября 1941 г. «в качестве эксперимента» казачьи части из военнопленных для борьбы против партизан.
