…В организации строительного дела преобладают полукустарные методы, при которых каждая стройка заново обзаводится механизмами и подсобными предприятиями, заново вербует и обучает кадры строителей, а по окончании строительства созданная материально-техническая база и строительные кадры в большинстве случаев распыляются, вместо того, чтобы стать основой развития строительной индустрии, опирающейся на передовую технику и постоянные строительные кадры[172].
Для преодоления этих системных пороков и был выдвинут лозунг перехода на подрядные отношения:
Основой упорядочения строительного дела и удешевления строительства является переход от кустарщины и партизанщины в строительном деле на путь крупной строительной индустрии. Для этого необходимо перейти к выполнению строительных работ подрядным способом, то есть постоянно действующими подрядными строительными организациями, обладающими собственной материально-технической базой (механизмами, транспортом, оборотными средствами, жилым фондом и т. д.) и постоянными кадрами строителей и опирающимися в своей работе на крупное промышленное производство строительных деталей, полуфабрикатов и конструкций[173].
Вместо строительных подразделений на предприятиях создавались строительные тресты. В результате реализации этого курса удельный вес строительно-монтажных работ, выполненных подрядными организациями, вырос с 25 % в 1933 году до 81 % в 1952 году[174]. Этот рост был поступательным и неуклонным.
Конечно, в целом подрядные строительные организации оставались государственными и действовали в рамках государственного плана. Первоначально они создавались в составе промышленных наркоматов. В 1939 году на волне разукрупнения наркоматов был создан специальный Наркомат по строительству СССР, в который передавались все подрядные организации. Строительство шахт и предприятий нефтяной и энергетической промышленности производилось хозяйственным способом соответствующими промышленными наркоматами при помощи их собственных строительных организаций.
В январе 1946 года на базе Наркомстроя и других структур были образованы три строительных наркомата (с марта 1946 года наркоматы были переименованы в министерства): по строительству военных и промышленных предприятий, по строительству предприятий тяжелой промышленности и по строительству топливных предприятий. В конце 1948 года последнее из перечисленных министерств было ликвидировано и вошло в состав нового Министерства угольной промышленности СССР[175].
Именно со структурами Министерства угольной промышленности, которое самостоятельно занималось строительством своих объектов, заключала самые значительные договоры организация Павленко.
Таким образом, большинство подрядных строительных организаций входили в состав министерств и действовали в соответствии с утвержденными государственными планами. Это означало, что они были прикреплены к определенным заказчикам, а заказчики к ним. Вместе с тем подрядный способ потенциально расширял возможности для развития ограниченного квазирынка строительных работ. Пока имеющиеся исследования не позволяют понять, в какой мере строители могли действовать самостоятельно, в частности, искать оптимальные для себя контракты. Однако, как будет показано далее, такая практика существовала. На ее основе была построена вся деятельность организации Павленко, но не только.
Документы свидетельствуют о распространении свободных подрядных отношений, например в подразделениях Министерства вооруженных сил, от имени которого якобы действовал Павленко. Военные строительные части использовались не только на собственных объектах, но и в гражданских организациях. Причем нередко не вполне законно, на основании личных договоренностей предприятий с отдельными командирами. В одном из приказов министра вооруженных сил говорилось:
Материальные ценности и наличные деньги, которые командование воинских частей незаконно получало за выполненные солдатами и сержантами работы, в подавляющем большинстве случаев не учитывались и расходовались бесконтрольно, денежные средства в доход союзного бюджета не сдавались… Практика «отходного промысла»… подрывает государственную и финансовую дисциплину и создает благоприятные условия для разбазаривания и даже хищения государственных средств и материалов
