Однако и в крестьянском вопросе, и при проведении рекомендаций теории разделения властей в государственное устройство, и в практике государственного управления Российской империей Сперанский проявлял крайнюю осторожность. Он ясно видел, что в строго правовом смысле реализация принципа разделения властей ведет к ограничению самодержавной власти, что было неприемлемо для Александра I и что сам Сперанский считал преждевременным. Он утверждал: «Первое начало власти в России кажется весьма просто. Государь, соединяющий в особе своей все роды сил, единый законодатель, судия и исполнитель своих законов — вот в чем состоит на первый взгляд вся конституция сего государства».
В 1809 г. по указанию императора он подготовил проект под названием «Введение к Уложению государственных законов», где указывал на неотложность преобразований, связывая их с европейскими революционными потрясениями. Главную задачу преобразования он видел в том, чтобы правление, «доселе самодержавное, постановить и учредить на непременном законе». При решении этой задачи возможны две системы: одна — «облечь правление самодержавное всеми внешними формами закона, оставив в существе его ту же силу»; другая — «учредить державную власть на законе не словами, но самим делом». Сравнивая эти две системы, Сперанский остроумно заметил, что «первая из них имеет только вид закона, а другая — самое существо его; первая под предлогом единства державной власти вводит совершенное самовластие, а другая ищет в самом деле ограничить его и умерить». Проектом предусматривалось последовательное разделение властей, создание законодательного собрания, состоящего из двух палат, ответственность исполнительной власти министерства перед законодательной, создание системы местного управления на началах разделения властей и привлечения к нему выборных представителей. Подчеркивая, что вся полнота власти в империи должна принадлежать монарху, Сперанский выстраивал многоступенчатую систему судебной и исполнительной власти, в основе которой были выборные Волостная, Окружная, Губернская и Государственная думы. Крепостное состояние оставалось без изменений, но все население России план делил на три «состояния»: дворянство, среднее состояние, куда включались купцы, мещане и государственные крестьяне, и «народ рабочий», т. е. крепостные крестьяне, дворовые и рабочие люди. Гражданские и политические права каждого из «состояний» были различны. Политическими правами на основе ценза собственности наделялись дворянство и «люди среднего состояния». «Народ рабочий» не мог иметь политических прав даже при наличии у него собственности.
Исключительную важность имело то обстоятельство, что в основу выборного начала он положил не сословный принцип, хотя внешне он и не покушался на дворянские привилегии, но принцип имущественного ценза (владение недвижимой собственностью или движимым имуществом). Этот, по сути своей буржуазный, принцип противоречил основам сословного строя Российской империи, и стремление к его реализации действительно давало основание видеть в Сперанском противника дворянства.
Работа Сперанского над планом государственных преобразований получила одобрение Александра I, но сам план серьезно не обсуждался. Сперанский верил в скорое осуществление намеченных преобразований. Он писал: «Если Бог благословит все сии начинания, то к 1811 году, к концу десятилетия настоящего царствования, Россия воспримет новое бытие и совершенно во всех частях преобразуется». Однако император, большинство высших сановников и дворянство в целом не разделяли оптимизма Сперанского. Они верили в благодетельность самодержавной власти и не считали нужным ограничивать ее даже внешними формами. Творческие способности самодержавной инициативы не были исчерпаны. Затрагивать прерогативы императорской власти в условиях постоянной внешней опасности казалось неразумным.
Н. М. Карамзин как политический писатель. Выразителем общественного недовольства стал историк Н. М. Карамзин, который в 1811 г. представил царю глубоко продуманную записку «О древней и новой России в ее политическом и гражданском отношении». Воспитанный на просветительской литературе, Карамзин ощущал себя «по чувствам» республиканцем и притом верноподданным царя русского. Он находил в этом противоречие, но только мнимое, ибо полагал возможным соединять убеждение в правильности политической доктрины Монтескье с преклонением перед исторически сложившейся системой власти в России. Он считал невозможным «ограничить самовластие в России, не ослабив спасительной царской власти». С особой силой Карамзин обрушился на предложения Сперанского и некоторых других политических писателей о наделении Сената политическими правами. В разделении властей он усматривал величайшую опасность: «Две власти государственные в одной державе суть два грозные льва в одной клетке, готовые терзать друг друга, а право без власти есть ничто. Самодержавие основало и воскресило Россию: с переменою Государственного Устава ее она гибла и должна погибнуть, составленная из частей столь многих и разных, из коих всякая имеет свои особенные гражданские пользы. Что, кроме единовластия неограниченного, может в сей махине производить единство действия?»
