В начале XIX в. идеи «просвещенного абсолютизма» устарели. Лучшей гарантией против деспотизма и наиболее разумной формой государственного устройства в дворянском обществе стали считать «истинную монархию», как ее определял французский мыслитель Монтескье: правление одного лица, ограниченное законом и основанное на принципе разделения властей. Хотя при самодержавном правлении полное осуществление разделения властей было невозможно, еще Екатерина II провела в 1775 г. губернскую реформу, когда на губернском уровне исполнительная власть была отделена от судебной. В дворянских проектах, получивших хождение в начале александровского правления, предусматривалось превращение Сената в законодательный (А. Р. Воронцов) или исполнительный (Д. П. Трощинский) орган, разделение Сената на несколько ведомств, каждое из которых было бы облечено законодательной, исполнительной или судебной властью (Г. Р. Державин). По сути, шла подготовительная работа по созданию аристократической дворянской конституции.
Александр I не без труда сумел отвергнуть политические притязания дворянской аристократии, но он не мог не учитывать общественных настроений. С первых месяцев своего правления он обдумывал проекты реформ высшего государственного управления, где неизменно присутствовала идея разделения властей. Первоначально император делился своими планами с немногими личными друзьями, которые составили знаменитый Негласный комитет.
Негласный комитет. Если Непременный совет и Сенат должны были олицетворять преемственность екатерининского и нового царствований, то Негласный комитет, возникший к лету 1801 г., стал ответом на вызовы времени и прежде всего на те изменения, что повсеместно происходили в Европе под влиянием идей и войн Французской революции. Формально он не входил в систему государственного управления, но в регулярных беседах его участников, «молодых друзей» императора, обсуждались планы преобразований, общий смысл которых понимался, правда, в духе необходимости укрепления политических позиций Александра I, чей приход к власти в результате дворцового переворота не был полностью легитимен. Правда, ни император, ни его сотрудники не имели четкого представления о глубине и последовательности необходимых реформ и особенно о том, насколько совместимы правовые принципы предполагаемых преобразований с традициями управления и политической культурой России.
В Негласный комитет входили, помимо императора, П. А. Строганов, Н. Н. Новосильцев, В. П. Кочубей и польский вельможа Адам Чарторыйский. Старые сановники называли их «якобинской шайкой», что было несправедливо. На своих встречах члены Негласного комитета обсуждали вопросы, связанные с противодействием планам превращения Сената в исполнительный или законодательный орган, говорили о несвоевременности отмены крепостного права. Волновавший Александра I вопрос о запрещении помещикам продавать крестьян без земли был отложен как несвоевременный, в ходе его обсуждения Новосильцев заявил, что опасно раздражать дворянство. Негласный комитет перестал регулярно собираться в мае 1802 г., когда правительство приступило к практическому осуществлению важнейшей из обсуждавшихся на его собраниях идей — министерской реформе. В 1803 г. Негласный комитет прекратил свою деятельность, а его члены заняли видные посты во вновь образованных министерствах.
Министерская реформа. Суть министерской реформы, которая начата была указом от 8 ноября 1802 г. и продолжалась в два этапа вплоть до царствования Николая I, заключалась в приведении высшего государственного устройства Российской империи в соответствие с принципами «истинной монархии», что подразумевало практическое следование теории разделения властей. Было учреждено восемь министерств: Военно-сухопутное, Морское, Внутренних дел, Иностранных дел, Финансов, Юстиции, Коммерции и Народного просвещения. Со временем министерства должны были заменить старые петровские коллегии, которые не упразднялись, но включались в состав соответствующих ведомств. В отличие от коллегий министерства не обладали судебными функциями, они задумывались как органы исполнительной власти. Важным новым принципом стала единоличная власть министра. Его ответственность перед императором дополнялась необходимостью отчитываться перед Сенатом, особо подчеркивалось, что министр не имеет права в своем ведомстве ни вводить новые законы, ни отменять прежние, его власть была «единственно исполнительная».
