Самой большой группой крестьянства, посылавшей своих депутатов, были черносошные крестьяне и однодворцы (бывшие когда-то служилые люди «по прибору»). Однодворцы имели 43 депутата, а черносошные с приписными крестьянами — 23. Но, вместе взятые, они имели лишь около 12 % всех депутатских мест.
Не участвовали в работе Комиссии ни дворцовое крестьянство, ни бывшие монастырские (теперь «экономические») крестьяне, ни крестьянство Прибалтики, Дона, Украины. Сорок пять депутатских мест имело лишь казачество.
Таким образом, в Комиссии подавляющее большинство составили представители господствующего класса дворян и горожане. Это определило и весь характер ее работы.
Процедура выборов депутатов предусматривала составление письменных наказов от их избирателей. В итоге в Комиссию было подано около 1,5 тыс. наказов от дворян, от горожан (точнее, от купечества), от черносошных, ясачных, приписных крестьян, от однодворцев, от пахотных солдат и т. д. Этот огромный материал практического применения в работе «Комиссии об Уложении» не нашел, хотя он в известной мере отражал требования и устремления многих сословий тогдашнего общества. Особенно важны наказы различных групп государственных крестьян — это живые свидетельства горестей и чаяний огромных масс сельских тружеников. Наказы крестьян полны жалоб на произвол и бесправие, гнет тяжелых налогов и повинностей, полны жалоб на острое малоземелье, захваты земель дворянами, жесткие ограничения крестьянской торговли и т. д.
У помещиков тоже были свои «жалобы»: на побеги крестьян из вотчин, на разбой и воровство, на недостатки в системе подушной подати. Дворяне требовали расширения своих привилегий в области торговли и промышленности, открытия банков, дворянского самоуправления, выборного дворянского суда, усиления и укрепления власти над крестьянами, сохранения жестоких пыток и наказаний и т. д. Городские же наказы отражали главным образом сословные требования купечества: предоставления им исключительных монопольных прав на торговлю и промышленность за счет ограничения в этой области прав дворянства и крестьян. Купечество требовало освобождения от многочисленных служб и повинностей, от телесных наказаний, от рекрутчины и т. д. Наказы купцов пестрят требованиями разрешить им покупку крепостных, поскольку свободный найм, по преимуществу краткосрочный, лишал купцов уверенности в своих приказчиках.
Торжественное открытие Комиссии состоялось в Москве 30 июля 1767 г. В Успенском соборе была совершена церемония богослужения и приведения депутатов к присяге. На другой день в Грановитой палате был избран маршал (председатель) Комиссии. Им стал костромской депутат генерал-аншеф А. И. Бибиков, известный и в прошлом и в будущем жестокими подавлениями крестьянских волнений. Затем депутатам был прочтен екатерининский «Наказ Комиссии».
По прочтении «Наказа» в торжественной обстановке лести и лицемерия (правда, протоколы свидетельствуют, что у многих лились слезы) депутаты преподнесли императрице титул «Великой и Премудрой Матери Отечества». Скромная государыня приняла лишь титул Матери Отечества, заявив о том, что двух первых титулов она недостойна. Однако одного лишь титула Матери Отечества, как справедливо отмечают некоторые историки, было достаточно для безупречной легитимности императрицы, оказавшейся не столь давно на троне в результате дворцового переворота. Представительнейшее собрание «всего Отечества» сделало власть императрицы Екатерины II отныне гораздо более прочной.
Большое собрание провело с 31 июля 1767 г. по 12 января 1769 г. 203 заседания. Оно обсудило целый ряд законодательных проблем (законы о дворянстве с особым выделением проблем остзейского дворянства, законы о купечестве и городском населении, о судоустройстве). Обсуждены были вопросы о положении государственных крестьян и положении всего крестьянства. Помимо Большого собрания в Комиссии работало 15 частных комиссий (государственного права, юстиции, о соотношении воинских и гражданских законов, о городах, о размножении народа, земледелии и домостроительстве, о поселении, рукоделии, искусствах и ремеслах и др.) — Большое собрание прекратило работу в январе 1769 г., последний протокол № 204 был составлен 8 июля 1770 г. Частные комиссии работали до конца 1771 г. До 1776 г. кое-где еще проходили довыборы депутатов. С 1775 до 1796 г. Комиссия существовала как чисто бюрократическая инстанция.
