Эта дискуссия объяснялась тем, что место Государственного совета в ряду прочих высших учреждений Российской империи действительно было особым. Он был важнейшим звеном при обсуждении наиболее значимых законопроектов. Его статус никем не ставился под сомнение. Не случайно ряд высочайших повелений запрещал министрам докладывать по делам, обсуждавшимся в Государственном совете (правда, руководители ведомств часто игнорировали этот запрет). Члены Государственного совета обладали «полной свободой суждения» при рассмотрении законопроекта.
Столь значимая для судьбы страны и отдельных законов дискуссия становилась известной царю лишь из пересказа его сотрудников. Это положение казалось многим противоестественным: император практически не участвовал в наиболее значимой процедуре подготовки правовых актов. К. П. Победоносцев неоднократно предлагал Александру III возродить Совет министров, в работе которого непосредственное участие принимал сам император. Это учреждение должно было предварительно обсуждать законопроекты, вносившиеся в Государственный совет. Примечательно, что Победоносцеву даже не приходила в голову мысль, что Совет министров мог бы заменить собой Государственный совет. Александр III не соглашался со своим прежним наставником. Императора смущало то, что в ходе такого обсуждения стала бы известна его точка зрения, что впоследствии могло стеснить свободу дискуссии в кругу высших сановников империи.
В самодержавном государстве законы не всегда отличались детализированностью формулировок. Их трактовать можно было по-разному, тщетно пытаясь понять общий замысел законодателя. Так что вполне естественно, что тенденция к упрочению положения Государственного совета соседствовала с другой, прямо противоположной – к минимизации его роли в законодательном процессе. Это обусловливалось целой совокупностью причин. Во-первых, мифы так или иначе влияют на жизнь. Слова о неограниченной царской власти не могли стать поводом для дискуссий. Не было принято их оспаривать в «высших сферах». Попытки же Государственного совета отстаивать особую точку зрения, заведомо отличную от позиции государя, вызывали у последнего нескрываемое раздражение. Он усматривал в этом едва ли не конституционалистские устремления высших сановников. Во-вторых, Государственный совет не вызывал симпатий у большинства министров, которые видели в нем препятствие для осуществления своих планов. В-третьих, государственное здание России не было слишком упорядоченным. Сам император, правда, в редких (но весьма показательных) случаях нарушал привычный ход законотворческой работы. Так, в марте 1887 г. он посчитал вопрос о присоединении городов Ростова и Таганрога к области Войска Донского решенным. В соответствии с этим Государственному совету оставалось лишь определить путь к реализации этой частной, но значимой для многонаселенного края меры, а не обсуждать ее.
И сам Государственный совет далеко не всегда способствовал усилению собственных позиций. Эффективность работы многих сановников вызывала много вопросов. Большинство его членов не могло, да и не желало активно участвовать в обсуждении законопроектов. К началу царствования Николая II всего в Государственном совете насчитывалось 72 члена. Казалось бы, цифра весьма солидная. Однако 10 членов постоянно находились в отпуске. 10 человек в силу преклонного возраста не могли присутствовать на заседаниях. 19 сановников возглавляли министерства, а следовательно, не могли оценивать свою работу со стороны. Таким образом, 33 человека должны были составлять «работоспособное ядро» Государственного совета, и они должны были быть распределены между четырьмя департаментами. Причем в большинстве случаев это были люди немолодые и, естественно, подверженные заболеваниям. Практика показывала, что на каждый департамент приходилось лишь пять активно работавших членов Государственного совета.
В ряде случаев старые люди предпочитали избавляться от сложных законопроектов, возвращая их разработавшему ведомству. В. И. Гурко вспоминал, как в 1898 г. Департамент законов вернул в Министерство внутренних дел законопроект о принятии и оставлении русского подданства. Председательствовавший в Департаменте М. Н. Островский сильно болел в то время и не мог одолеть законопроект. Нашелся для этого и удобный предлог – готовилось изменение порядка принятия законов, касавшихся интересов Финляндии.
